（一）功能分化的现代社会 现代社会的一项基本事实就是分化（differentiation）。
法律+政策的有机协同构成环境法治发展的主线。习近平总书记关于宪法的主要论述中，强调宪法在国家治理体系中的作用。
第六条规定：企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。2018年，生态文明写入宪法，随着宪法上生态文明规范体系的形成，因而在宪法学上，继经济制度、政治制度、文化制度、社会制度之后，形成第五个国家基本制度，即生态文明制度。24再如《环境保护法》第二条规定：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。24 参见吕忠梅主编：《环境法原理》（第二版），复旦大学出版社2017年版，第2页。因此宪法规范体系对环境法体系的合宪性审查主要来自三个方面的内容，即国策、国家职权以及公民权利。
法律+政策构成了中国特色社会主义法治体系的基本面，必须重视它们有机协同有效推动的整体性系统性作用。本文所称的环境法体系，并不主要是指环境法学上的理论体系、知识体系、学科体系等，而是指环境法规范体系。应当指出，此处所讨论的地方属性并非《立法法》规定的地方性事务。
[8]参见何永红：《基本权利限制的宪法审查：以审査基准及其类型化为焦点》，法律出版社2009年版，第151页。2015年10月浙江省杭州市居民潘某骑行的一辆电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》中……被扣留的车辆，由市、区、县（市）人民政府收购、置换或者托运回原籍的规定查扣并强制托运。然而，现实中审查基准模糊、审查能力不足、制度刚性不够等难题依旧存在。例如，在2018年对《某某省村务公开条例》的审查中，审查机关将审查建议函告制定机关并要求说明情况，制定机关反馈表示：该规定并不意味着取消……而只是立法技术上避免重复的一种安排。
与此同时，从审查基准的确立及其实质来看，其实践活动需视多重目的之差异而有所分层，因此它就表现为中央立法者基于差异性目的，对地方立法选择不同程度的审查干预。其他研究成果多散见于各类研讨性的文章，观点又往往相去甚远。
[2]苗连营：《立法法重心的位移：从权限划分到立法监督》，载《学术交流》2015年第4期。以2017年所披露的针对部分地方雷人法规的审查为例，全国人大法工委针对《广州市控制吸烟条例》（以下简称：《控烟条例》）等执行性不强、脱离实际的地方性法规进行了审查研究，对公共厕所苍蝇数不得多于2只等雷人规定进行了审查，认为相应法规脱离实际……影响政府形象……损害法律尊严, [39]判定其立法事实判断与维护社会公益等立法目的并不相符，还存在损害法律权威等适得其反的效果。[6]应当指出，这些审查标准在数目和内涵上较之以往有所扩充，既为地方性法规的审查工作提供了种类丰富的判断尺度，也有利于审查工作推动宪法全面实施、适应改革发展大局，值得充分肯定。其三，相应价值目的审查并非孤例，在其他案例中也可发现类似审查实践的存在。
目的-手段方式、比例原则之传统、目的测试所体现的审查基准，都是审查机关根据与被审查机关之权力关系，对特定立法事实介入程度的一种裁量方案。与该案例相类似的，全国人大法工委在2018年对《上海市道路交通管理条例》关于机动车在本市有道路交通违法行为逾期未接受处理记录累积达到五起以上的，可以先予扣留机动车行驶证违法设定行政强制的规定进行了审查。其最初级的体现，即是立法设计采用的手段应当符合其设计的效用目的，保障制度规范最终在实践中实现有效运转。进一步来说，现有的审查标准既没有规整划分，也缺乏位阶次序。
因此，我国地方性法规审查基准初步呈现为以关联性原则为内在逻辑，区分融贯目的-价值目的-效用目的之三重审查基准（如图1所示）。[41]党的十九届四中全会决定指出，要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权。
民主立法原则要求立法存在着一种对民主与共同善的价值预设。[9]另有学者则从规范角度切入，认为其既是技术规范，也是一种既定规范，包含了上位法规范本身及相关的原则、判例和惯例等。
例如，甘肃《保护条例》案、著名商标案、超生即辞退案中，立法审查主要针对之事项内容，都属于十九届四中全会决定明确指出的中央要适当加强之事权，[41]是必须遵循统一的秩序，在价值目的方向上与国家大政方针存在着一致性。审查机关认为，针对从事家畜产品规模化销售设定行政许可，不违背我国《食品安全法》的立法精神和原则。要实现这种目的效用，法律必须存在内在的融贯性，不得自相矛盾。对涉及环保问题考察其立法宗旨，并不仅限于《保护条例》这个案例，2018年对《吉安市水库水质保护条例》的审查，也从另一侧面表现了这种审查的实践。本文拟在分析过往审查案例的基础上，总结我国地方性法规审查实践中存在审查强度分层的不同合目的性要求，尝试剖析地方立法审查基准构造的权力逻辑。[4]参见朱宁宁：《将备案审查由重器打造成利器》，载《法制日报》2019年12月17日，第5版。
[5]2019年末全国人大常委会委员长会议原则通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称：《工作办法》），其第三章审查标准从抵触与不适当两大原则出发，确定了两个审查标准，规定了与法律相抵触、明显不适当的若干情形，此外还列举了违背宪法、与党和国家大政方针不符的两种情形，笔者将其概括为合宪性、政治性、合法性与适当性四个审查标准。审查基准存在的意义，在于提供一套成文化的衡量尺度以帮助审查机关基于具体审查中的权力关系差异来判断自身如何行动。
手段合乎目的，乃其基本内涵，它包含联邦与邦之关系和审查机关与被审查机关之关系的双重意义。其一，规则设计时立法手段选择与相应立法目的不匹配的。
相应审查案例的出现很大程度上是由于《保护条例》较低的保护水平导致该区域环境问题凸显，与当前全国范围内和全党上下重视生态保护的大政方针相违背。因此该审查对地方立法机关的立法事实裁量空间予以了介入，属于考察手段选择与立法目的是否相符的效用目的评价。
因此，合目的性中包含基于法律体系融贯性的前提限制。[15]诚如一些人大机关负责同志所言，如鸭子浮水，工作不在表面, [16]无法通过直观方式来呈现内部结构和运行机制。这对立法活动本身提出了一种实践民主与正当性价值之目的追求。[14]由于此前这种模式长期不公开，备案审查工作事实上就成为一种制度黑箱（Black Box）。
基于《立法法》73条一般不作重复性规定的要求，下位法的内容缩减在规范文本上并不抵触上位法。首先，考察规范文本的融贯目的审查，集中适用于地方属性较强的事项。
最后，认为放水的其他因素，还包括相应立法历经三次修正，始终与国家规定不一致。再次，科学立法原则诠释了一种效用最适当的合目的性要求。
[29]乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第300页。针对上述两种行为设定行政处罚，属于地方适应新情况新需要作出的带有创制性的规定，应当允许探索。
例如，2017年对地方性法规规定著名商标制度的审查，[33]相应地方性法规中的著名商标制度规定并未直接抵触上位法，对其进行否定性评价主要是由于（该制度）干预市场公平……与全面深化改革的目标和要求不符。然而，从另一角度看，这种裁量的权力并非不受限制。从一些相关案例来看，这类审查在生态环保、计划生育等重大领域较为常见，涉及这些领域的内容尽管属于地方立法权限的范围，但都与近年来中央深化改革所提倡或调整的大政方针密切相关。[17]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第1期。
其三，审查机关在审查活动中拿捏失当，引发国家权力的内部紧张。这些审查分层的实践，最终成了描述我国地方立法审查基准形成逻辑的基础。
合目的性要求诠释了一种基于法制统一原则的规范文本融贯意义。地方性事务是指不需要由全国作统一规定的事务，主要与执行性立法相区分, [40]而本文讨论的地方属性则指向一种与地方更紧密联系、体现本行政区域实际的性质，包括中央无需规范或规范无法精细的事项。
这体现在以下两个方面。2019年，又对部分地方性法规中对有违法记录的机动车实行累积记分办法，扩大了现行法律规定适用范围规定的现象进行了审查。
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